HACIA UN NUEVO GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN DE LA EDUCACIÓN EN LIMA METROPOLITANA: CINCO TRANSFERENCIAS Y UNA PROPUESTA.

Por Carlos Malpica Faustor

carlos@malpica.net

Ex Ministro de Educación

Lima, 2 de noviembre del 2010.

http://www.foroeducativo.org/index.php/welcome/opinion/232

Dentro de pocos días el Jurado Nacional de Elecciones entregará sus credenciales a los ciudadanos que el 3 de octubre pasado han sido elegidos como nuevas autoridades de la Municipalidad Metropolitana de Lima, Municipalidad que, conforme al artículo 198 de la Constitución, “ejerce sus competencias dentro del ámbito de la provincia de Lima”. El mismo artículo señala que “La Capital de la República no integra ninguna región” y que “Tiene régimen especial en las leyes de descentralización y en la Ley Orgánica de Municipalidades”.

El mencionado “régimen especial” está normado por tres Leyes de desarrollo constitucional: la Ley 27783 de Bases de la Descentralización (en su artículo 33); la Ley 27867 Orgánica de Gobiernos Regionales (en su artículo 65), y la Ley 27972 Orgánica de Municipalidades (en su artículo 151). Dichas leyes norman la transferencia a la Municipalidad Metropolitana de Lima, de “competencias y funciones específicas irrestrictas de carácter local metropolitano y regional”, incluyendo “la ejecución de obras de inversión en infraestructura (que) estará a cargo de dicha Municipalidad o de las municipalidades distritales respectivas, previo convenio con el sector correspondiente”, y disponen que, además, que “Toda mención contenida en la legislación nacional que haga referencia a los gobiernos regionales, se entiende también hecha a dicha municipalidad, en lo que resulte aplicable”.

Primera Transferencia

El proceso de descentralización iniciado por la Ley 27680 (publicada el 7 de marzo del 2002) de Reforma Constitucional señala que dicho proceso “se realiza por etapas, en forma progresiva y ordenada, conforme a criterios que permitan una adecuada asignación de competencias y transferencia de recursos del gobierno nacional hacia los gobiernos regionales y locales”. Sin embargo, el avance de dicho proceso ha sido muy limitado en lo que se refiere a las transferencias del Gobierno Nacional a la Municipalidad Metropolitana de Lima de las competencias, funciones y recursos propios de un Gobierno Regional. Se ha experimentado y desarrollado transferencias principalmente en materia de obras públicas  y su financiamiento; pero en otros grandes sectores de la actividad pública, particularmente en el caso de los sectores sociales, se ha avanzado mucho menos que en los demás Gobiernos Regionales, incluyendo los casos cercanos de los Gobiernos Regionales de Lima Provincias y del Callao.

Segunda Transferencia

Es la que se está iniciando en estos días, la transferencia de las actuales funciones de gobierno y de administración de la Municipalidad de Lima Metropolitana, de las autoridades que hoy las ejercen, a las nuevas autoridades elegidas el 3 de octubre pasado, quienes asumirán formalmente dichas competencias el primero de enero del 2011. En este nivel casi no hay nada significativo en materia de Educación. 

Tercera Transferencia:

Los Programas de Gobierno de todos los Partidos que han obtenido  representación en el gobierno de la Municipalidad Metropolitana de Lima incluyeron la exigencia de activar la transferencia de competencias y recursos que el Gobierno Nacional no ha cumplido con entregar a la Municipalidad Metropolitana de Lima. Entre esas competencias destacan, dos casos emblemáticos: Educación y Salud. Los ciudadanos hemos convalidado esa exigencia con nuestro voto y el Gobierno Nacional tiene la responsabilidad democrática de actuar en concordancia. En este nivel ya se ha iniciado las concertaciones del caso correspondiente a varios campos importantes de la actividad pública.

Cuarta Transferencia

En el caso específico de la Educación, se ha generado más una polémica político-electoral que un debate técnico-jurídico, acerca de las competencias y recursos que el Ministerio de Educación debe transferir a la Municipalidad de Lima Metropolitana. Parece olvidarse que, en primer lugar, las competencias gubernamentales en materia de Educación son “compartidas” entre los tres niveles de gobierno (Nacional, Regionales y Locales), lo cual obliga al diálogo y a la concertación. En segundo lugar, parece también olvidarse el principio de la “subsidiaridad” que preside el proceso de descentralización, principio que, en términos simples, podría enunciarse así: “El Gobierno Nacional no debe hacer lo que puede hacer mejor el Gobierno Regional, y el Gobierno Regional no debe hacer lo que puede hacer mejor el Gobierno Local”  

Por otro lado, el Ministerio de Educación no ha cumplido a cabalidad con la Ley 28044 General de Educación, que en sus Disposiciones Complementarias y Transitorias establece:

“Segunda.- El Ministerio de Educación hará entrega al Consejo Nacional de Descentralización, de la propuesta de reestructuración de las actuales instancias intermedias de gestión para adecuarlas a la transferencia y recepción de competencias y funciones sectoriales en educación” …..

Ese Nuevo Modelo debe asegurar el creciente empoderamiento de las Instituciones Educativas y la subordinación de lo administrativo a lo pedagógico, que postula la Ley 18044 General de Educación (artículo 64º inciso c), lo que implica transferir a las redes de instituciones y programas educativos, el poder de decisión hoy altamente concentrado en la red de oficinas de los tres niveles de Gobierno y de  la Administración Pública, oficinas que deberían cumplir una función primordial de orientación y apoyo al desarrollo y al funcionamiento de esas redes de centros y programas educativos.

A más de ocho años de la Ley 27680 (publicada el 7 de marzo del 2002) de modificación constitucional que dio inicio al actual proceso general de descentralización, y a siete años de vigencia de la nueva Ley 28044 General de Educación (publicada el 29 de julio del 2003), observamos que:

·        Las Instituciones Educativas (las unidades pedagógicas productivas del Sistema Educativo) no son la principal instancia de gestión, pues siguen funcionando con un alto y creciente grado de subordinación a las otras tres instancias administrativas “superiores”;

·        Las UGEL no han sido descentralizadas del Gobierno Regional y siguen funcionando como instancias desconcentradas de la Direcciones Regionales de Educación, tal como estaban cuando se inició el proceso de descentralización;

·        Los Gobiernos Regionales (que ya elegidos en su tercera generación seguirán siendo Departamentales) adscribieron las Direcciones Regionales de Educación a sus Gerencias Sociales (generando de hecho una nueva instancia, entre la tercera y cuarta instancias) y en otros casos han variado su carácter y denominación en forma unilateral;

·        El Ministerio de Educación no ha dado suficiente impulso a la descentralización del Sistema Educativo; ha recentralizado importantes sistemas, programas y procesos pedagógicos y administrativos, y en la Provincia de Lima, si bien ha intentado, no ha podido lograr que la Municipalidad de Lima Metropolitana asuma las funciones de Educación que le corresponden.

Quinta Transferencia

La transferencia de competencias y recursos educativos del Ministerio de Educación a la Municipalidad Metropolitana de Lima podría planificarse y organizarse, a cargo de la respectiva Comisión de Transferencia (con la participación de la Presidencia del Consejo de Ministros), dentro del “régimen especial” de la Municipalidad (ya normado por ley), formulando y aprobando, por Decretos Gubernamentales, un conjunto de criterios ordenadores. Propongo, como base de discusión, cinco de ellos:

·        Primer criterio: no hacerlo de manera inmediata sino gradual, en un plazo de tres años, por ejemplo.

·        Segundo criterio: no hacerlo de manera global, todo directamente del Ministerio de Educación a la Municipalidad Metropolitana de Lima, sino mediante transferencias a dos niveles, del Ministerio de Educación: (a) a la Municipalidad Metropolitana de Lima y (b) a las Municipalidades Distritales de la provincia de Lima.

·        Tercer criterio (vinculado al segundo): transferir las competencias y recursos de la Educación Básica a las Municipalidades Distritales de la provincia de Lima, y los de la Educación Superior, a la Municipalidad Metropolitana de Lima.

·        Cuarto criterio: transferir no solamente las competencias, sino también el personal, los bienes y los recursos del Ministerio de Educación que actualmente están a cargo de la administración de la Dirección Regional de Educación de Lima Metropolitana y de las UGEL que dependen de ella (administran casi un tercio del Sistema Educativo Nacional).

·        Quinto criterio: transferir la propiedad de los locales escolares de la Educación Básica Pública a las Municipalidades Distritales de la provincia de Lima.